Dňa 1. januára 2021 uplynie presne 20 rokov od nadobudnutia účinnosti zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií), ktorý do právnej úpravy Slovenskej republiky premietol princíp publicity verejnej správy (ďalej len „Zákon o slobode informácií“). V období pred prijatím Zákona o slobode informácií sa orgány verejnej moci riadili princípom diskrétnosti, ktorý je typický pre nedemokratické režimy a verejnosti sprístupňovali len tie informácie, ktoré boli označené za verejné. Úlohou tohto zákona bolo „stransparentniť“ verejnú správu v zmysle základného ústavného práva na informácie. Je to v praxi ale skutočne tak?
Do prijatia Zákona o slobode informácií v našich podmienkach prakticky neexistovala zákonná úprava, ktorá by umožňovala širokej verejnosti získavať informácie. V právnom poriadku Slovenskej republiky chýbal všeobecne záväzný právny predpis, vykonávajúci článok 26 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava SR“), ktorý zaručuje právo na informácie. Žiaden v tom čase platný právny predpis neupravoval okruh informácií, na sprístupnenie ktorých by mal každý právo, ako ani okruh informácií, ktoré by naopak verejnosti nemohli byť sprístupnené. Hoci sprístupňovanie informácií upravovalo viacero osobitných zákonov, tieto však riešili sprístupňovanie informácií len určitým osobám v špecifických situáciách (napríklad účastníkom správneho konania alebo osobám pri preukázaní odôvodnenosti sprístupnenia informácií) a nie verejnosti ako takej.
„Vláda ľudu bez informovanosti ľudu alebo bez možnosti získať informácie
je iba prológom frašky alebo tragédie, alebo možno oboje.“
(James Madison)
Prijatím Zákona o slobode informácií sa do našej právnej úpravy zakotvil princíp „čo nie je tajné, je verejné.“ Orgány verejnej moci sú v zmysle tohto princípu povinné sprístupniť verejnosti všetky informácie, ktoré majú k dispozícii, okrem tých, ktoré je potrebné chrániť vo verejnom záujme, a ktoré zákon výslovne vylučuje zo sprístupnenia. Zákon o slobode informácií o. i. rovnako upravil konkrétny procesný postup a podmienky sprístupňovania informácií.
Aj napriek skutočnosti, že pravidlá sprístupňovania informácií, podľa ktorých orgány verejnej moci (vrátane ďalších povinných osôb) musia sprístupniť na žiadosť všetky informácie s výnimkou tých, u ktorých je sprístupnenie zo zákona vylúčené, platia v podmienkach Slovenskej republiky už skoro dve desaťročia, prax je bohužiaľ iná. Povinné osoby sa veľakrát dopúšťajú porušenia ustanovení Zákona o slobode informácií, ktoré sa týkajú práve nesprístupnenia požadovaných informácií na základe žiadosti fyzických alebo právnických osôb. V praxi sa možno stretnúť s tým, že povinné osoby odmietajú sprístupniť požadované informácie najčastejšie s odôvodnením, že informácie nemôžu sprístupniť s odvolaním sa na ochranu osobných údajov, autorského práva, či dokonca obchodného tajomstva alebo naopak, že informácie nemajú k dispozícií. V skutočnosti však nejde o prípady, pri ktorých možno obmedziť prístup k informáciám. Povinné osoby v rámci svojich postupov spravidla používajú nesprávny výklad ustanovení Zákona o slobode informácií. Nesprávny postup povinných osôb býva rovnako zapríčinený nedostatočne kvalifikovanými osobami, ktoré vybavujú žiadosti o sprístupnenie informácií. Najmä na úrovni samospráv sa vyskytujú prípady, kedy zamestnanci, resp. osoby poverené vybavovaním žiadosti o sprístupnenie informácií nevedia argumentovať z akého dôvodu požadované informácie nesprístupňujú, formalistickým prístupom bez opory v zákone odmietnu sprístupniť informácie, rozhodnutie o nesprístupnení pritom neobsahuje dostatočné zdôvodnenie a veľakrát ide len o citáciu ustanovení Zákona o slobode informácií. Takýto postup povinných osôb však nie je správny a porušuje základné ústavné právo na informácie.
Kto sú povinné osoby?
Osobami povinnými sprístupňovať informácie podľa Zákona o slobode informácií (tzv. povinné osoby) sú:
Povinné osoby pri posudzovaní žiadostí o sprístupnenie informácií podľa Zákona o slobode informácií často zabúdajú na princíp prevažujúceho verejného záujmu, ktorý vyplýva priamo z Ústavy SR. V zmysle článku 26 ods. 4 Ústavy SR možno právo na informácie obmedziť iba ak je to v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. Uvedeným princípom sa viackrát zaoberal aj Ústavný súd SR, ktorý uviedol, že z článku 26 Ústavy SR vyplýva povinnosť orgánov verejnej moci poskytovať každému informácie o svojej činnosti, pričom táto povinnosť môže byť obmedzená len v prípadoch stanovených v článku 26 ods. 4 Ústavy SR, a teda iba zákonom a ak ide o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.[1] Tento základný princíp musí byť za každú cenu zohľadnený povinnými osobami pri aplikácii Zákona o slobode informácií.
Formulácia obsiahnutá v článku 26 ods. 4 Ústavy SR (právo na informácie možno obmedziť, len ak je to „nevyhnutné“ na ochranu alebo presadenie iných základných práv alebo ústavných princípov) predstavuje povinnosť vzájomného váženia ústavných práv, resp. chránených hodnôt. V prípade práva na informácie sa pri takomto vážení v každom konkrétnom posudzovanom prípade zisťuje, či má verejnosť právo na konkrétnu informáciu (a teda či prevažuje právo na sprístupnenie konkrétnej informácie, resp. verejný záujem na sprístupnení informácie) alebo naopak prevažuje iná ústavná hodnota (napríklad verejný záujem chrániť informácie z dôvodu ochrany súkromia, verejného poriadku či bezpečnosti štátu).
Uvedeným princípom by sa mali riadiť aj povinné osoby pri posudzovaní žiadostí o sprístupnenie informácií a najmä v zložitejších prípadoch vykonať tzv. test proporcionality. Ak povinná osoba počas skúmania zistí, že zásah sleduje legitímny cieľ, je na dosiahnutie tohto legitímneho cieľa vhodný a zároveň je pre dosiahnutie tohto legitímneho cieľa aj nevyhnutný, ale legitímny cieľ (kolidujúce základné právo alebo ústavný princíp) svojou váhou či dôležitosťou neprevažuje nad základným právom, ktoré bolo obmedzené, zásah do základného práva bol protiústavný. Ideálnym príkladom je kolízia práva na informácie a práva obchodnej spoločnosti na ochranu jej obchodného tajomstva, a to v prípade ak ide o informácie týkajúce sa nakladania s majetkom štátu alebo verejnými financiami. V takom prípade nesprístupnenie takejto informácie síce sleduje legitímny cieľ (právo obchodnej spoločnosti – podnikateľa na ochranu obchodného tajomstva, ktorá je vhodná a nevyhnutná), avšak právo obchodnej spoločnosti na ochranu jej obchodného tajomstva neprevažuje nad právom verejnosti na informácie o tom, ako štát hospodári s verejnými prostriedkami. Povinná osoba preto nemôže obmedziť sprístupnenie informácií, resp. ich nesprístupniť s odôvodnením, že sú predmetom obchodného tajomstva.
„Informácie sú kyslíkom demokracie.“
Prístup k informáciám v demokratickej spoločnosti zohráva významnú úlohu a je enormne dôležitý. Bez prístupu občanov k informáciám nie je možná existencia skutočnej demokracie. Informácie sú tzv. kyslíkom demokracie. Ak sa orgány verejnej moci skrývajú a verejnosť, resp. občania nevedia čo sa v spoločnosti deje, nie je možné, aby sa zúčastňovali na riešení verejných záležitostí. Prístup k pravdivým a úplným informáciám je nevyhnutnou podmienkou toho, aby rozhodovanie občanov v demokratických voľbách malo zmysel. Len informovaní občania môžu slobodne rozhodovať o ďalšom smerovaní krajiny alebo kontrolovať orgány verejnej moci a používanie verejných prostriedkov. Prístup k informáciám súčasne prispieva aj k dobrému a zodpovednému fungovaniu verejnej správy, znižuje riziko korupcie a zároveň posilňuje dôveru občanov v štát a štátne orgány.
V prípadoch, pri ktorých ide o nakladanie s majetkom štátu alebo samospráv je namieste požadovať čo najširší okruh sprístupňovaných informácií, keďže len ich sprístupnením je možné sledovať efektivitu a dodržiavanie povinností pri hospodárení s verejnými zdrojmi a rovnako zabezpečovať transparentnosť očakávanú vo verejnej správe. V tomto duchu by mali postupovať povinné osoby pri vyhodnocovaní žiadostí o sprístupnenie informácií, ktorým Zákon o slobode informácií ukladá povinnosť sprístupniť všetky informácie, okrem tých ktoré je potrebné chrániť vo verejnom záujme, resp. tých ktoré spadajú pod zákonom stanovenú výnimku. A preto by povinné osoby k žiadostiam fyzických alebo právnických osôb o sprístupnenie informácií nemali pristupovať formalisticky a svojvoľne, ale naopak tak, aby ich postup bol ústavnekonformný.
JUDr. Kristína Maschkanová, PhD.,
advokátka
MENKE LEGAL s.r.o.
Publikované na www.epravo.sk dňa 16.12.2020
